Martti Preem: Kas lepimegi hambutu haldusreformiga?
Millele võiks riigi valitsemine tugineda? Põhiseadus ütleb, et olulisim on Eesti rahva, keele ja kultuuri säilimine. Seega võiks nendest põhimõtetest lähtudes tuletada tervishoidu ja haridust puudutavad eesmärgid, mis omakorda on seotud riigi haldamisega laiemalt.
Eelnev on aga esimene põhjus, miks haldusreformi ei saa kohalikul tasandil teha. Teine põhjus seisneb selles, et nende samade liidetavate-lahutatavate omavalitsuste ametnikud tajuvad, et nende töökoht on ohus ning mõistagi asuvad nad protsessile vastu töötama. Viimane annab aga poliitikutele võimaluse öelda, et „rahvas“ on muutuste vastu.
1993. aastal oli ühetasandilise omavalitsemissüsteemi arutelul oluliseks argumendiks võimu toomine võimalikult koha peale ehk detsentraliseerimine (seda pooldas Isamaaliit). Mitu tollast maavanemat tunnistasid omavahelises vestluses, et tegelikult ei soovinud keskvõim maakondi ja endisi vabariikliku alluvusega linnu näha „teise tasandi“ omavalitsustena. Seda põhjusel, et nii oleks tekkinud 20 majanduslikult tugevat omavalitsust, keda manipuleerida oleks olnud tunduvalt keerulisem, kui 250 väikest üksust, mis sõltuvad oma eelarves keskvalitsusest.
Teisisõnu alustati juba 1993. aastal võimu detsentraliseerimise loosungi varjus risti vastupidist protsessi. Hiljem, kui Reformierakond võimule pääses, see olukord jätkus. Kuigi erakonna nimest võinuks muud välja lugeda, tõrjus partei juhtkond haldusreformi ettepanekud kindlalt tagasi: „Aeg ei ole küps; milleks kiirustada; rahvale ju meeldib.“
Et sõnastada, kuidas Eestit tegelikult tuleb jaotada, tuginen konverentsil „Sotsiaalmajanduslikud ruumsüsteemid ja territoriaalne haldus“ tehtud ettekandele.
Haldusreformi tuleks vaadelda alustades kogukondlikust omavalitsusest ja liikuda seejärel riiklik-territoriaalsele haldamisele. Riiklikku haldamist juhib regionaalarengu poliitika, mida omakorda mõjutavad selle subjektid, objektid ja välistingimused.
Riikliku haldamise juures peaks lähtuma kolmest põhimõttest.
Esiteks efektiivsus ja seda nii kodaniku kui ka ametniku positsioonilt. Selle idee kuldne näide on ütlus „Nii palju kui vajalik, nii vähe kui võimalik“.
Teiseks peavad demokraatia mõlemad komponendid ehk nii esindusdemokraatia kui ka osalusdemokraatia olema tasakaalus. See on eelduseks, et saaksime rääkida kodanikuühiskonnast. Heaks näiteks kodanikuühiskonna kohta on see, et inimestel pole mitte ainult õigust vabalt valida või arvamusi avaldada, vaid et neid arvamusi arvestatakse ka otsuste langetamisel.
Kolmandaks peavad kohustused ja õigused olema tasakaalus. Teisisõnu tähendab see seda, et riik ja omavalitsus on kodanike teenistuses, kasvatamaks nende heaolu.
Nende põhimõtete järgimine aitaks vähendada bürokraatia vohamist, mis Eesti „õhukese riigi“ mainest hoolimata on siiski üsna laialt levinud. Leian, et riigiasutuste ja omavalitusametnike hulka võiks vähendada neljandiku võrra, kui kaotada eri tasandite ja ametite üksteist dubleerivad üksused.
Ametnike hulga vähendamiseks on Eesti tingimustes optimaalne säilitada olemasolevad kohalikud omavalitsused, kuid oluliselt piiratumate funktsioonidega. Neile peab lisanduma maakondlik omavalitsustasand. Suured linnad ühendaksid endas nii esmatasandi kui ka teise tasandi ehk nad ei kuuluks maakonna koosseisu.
Esmatasandi omavalitsemine peab olema võimalikult kogukonnaga seotud ehk osalusdemokraatia peaks siin olema domineeriv. See on võimalik, kui esmatasandi ülesanded oleksid lihtsad, selgepiirilised, mitte eriti ressursimahukad ja osa neist ülesannetest võiksidki täita ka seltsid ja mittetulundusühingud. Nende tegevust saaks vald/linn toetada näiteks ruumide andmisega.
Praegu on erainitsiatiiv juba mitmeid sellised valdkondi üle võtnud: lastehoid, naabrivalve ja kodukaitse, heakord (talgud), vabaaja veetmine (kultuuriline isetegevus, sport, huviharidus) ja vabatahtlikud pritsimeeste ühingud, kui vaid mõnda nimetada.
Esmatasandi omavalitsusele jääksid elementaarsed administratiivfunktsioonid: elanike registri pidamine, alg– ja põhihariduse korraldamine (ka koolibuss), toimetulekutoetuste jagamine, sotsiaalhoolekande korraldamine, kohalike teede ehituse– ja hoolduse korraldamine ning teenuspunkti haldamine, kus elanikud saaksid juurdepääsu teise tasandi omavalitsuse ja riigi teenustele.
Teine tasand ehk maakondlik omavalitsemine kataks „ülejäänud“ vajadused hoolitsedes kesk- ja gümnaasiumihariduse, ühistranspordi, perearstinduse ja kiirabi, maakondliku teedevõrgu ehitamise ja hooldamise, munitsipaalkorravalve (kordnike süsteem), rekreatiivalade, turisminduse ja muu korraldamise eest.
Maakondlikku volikokku delegeeriksid oma esindajad valla või linnavolikogud. Sõltuvalt maakonna võimalustest tuleks jätta võimalus, et esmatasandi omavalitsuste ja maakondlike omavalitsuste funktsioonide jaotamist täpsustab iga maakond ise oma põhimäärusega.
Eelnevate tingimuste loomisel muutuks maakond riigi käepikendusest ehk valdade suhtes välistingimuste määrajast „oma asjaks“ ja koostegevus saaks muutuda sisuliseks ning riigile mõjukat väljundit omavaks.
Riigi administreerimine jääks 4 või 5 ringkonna tasandile, kus toimetavad ministeeriumide ja keskametite osakonnad. Puudub vajadus „kuberneri“ ametkonna järele. Keskametite korraldada jääks kutsehariduse territoriaalne paiknemine, samuti kõrgema etapi arstiabi ja regionaalse arengu sisuline tasakaalustamine.
Suured linnad ehk Tallinn, Tartu, Narva, Pärnu ja Kohtla-Järve peaks olema teise tasandi omavalitsusüksused, milles esmatasandi võiksid moodustada linnaosad. Seda suundumust iseloomustab see, et näiteks Tallinnas täidavad linnaosad juba praegu mitmeid omavalitsuse ülesandeid.
Tegelikult vajaks Tallinn üldse pealinnaregiooni seadust, kusjuures teise tasandi omavalitsusena võiks olla hõlmatud ka ümbritsevad vallad. Nii moodustuks Suur-Tallinn. Harjumaa kui teise tasandi omavalitsusüksus vajaks aga kaheks jagamist – Lääne-Harjumaa keskusega Keilas ja Ida-Harjumaa keskusega Loksal (Kuusalus).
Selline halduskorraldus annab ka tegeliku sisu õhukese riigi mõistele, vastasel korral õhuke riik mitte ei suurenda, vaid pärsib ühiskonnaliikmete vabadust end realiseerida. Vaid kõigile võrdset ligipääsu võimaldav tervishoiu-, haridus- ja sotsiaalhoolekandesüsteem võimaldab kõigil julgemalt mõelda, öelda ja tegutseda.
(Autor on töötanud Tartu Riikliku Ülikooli linnauurimise laboratooriumi vanemteadurina.)
