TÄISMAHUS | Loe advokaadibüroo Sorainen hinnangut ÜRO ränderaamistikule
Justiitsministeerium on palunud Advokaadibüroolt Sorainen AS õigusarvamust seoses Ühinenud
Rahvaste Organisatsiooni globaalse ränderaamistiku (edaspidi Ränderaamistik) juriidilise siduvusega.
Käesolevaga esitame kokkuvõtliku õigusarvamuse meile esitatud peamiste probleemküsimuste
järeldustest.
1. ANALÜÜSI EESMÄRK JA KOKKUVÕTE
1. Käesoleva õigusarvamuse eesmärgiks on analüüsida:
- milline on Ränderaamistiku õiguslik kvalifikatsioon; ja
- milline on Ränderaamistiku normatiivne mõju suveräänsetele riikidele.
2. Ränderaamistiku puhul on tegemist rahvusvahelise õiguse hübriid-instrumendiga. Ränderaamistik on formaalselt pigem poliitilisi eesmärke sisaldav koostöövorm kui välisleping. Siiski võimaldab Ränderaamistiku ebaselgus valitud koostöö formaadi ja sisuliste kaudsete kohustuste tõttu järeldada, et instrumendiga luuakse tulevikus uut rahvusvahelise tavaõiguse osaks saavat rändes osalevate isikute kohtlemise käitumisstandardit.
3. Ränderaamistiku 23-st valdkondlikust eesmärgist nimetavad 16 eesmärki nende saavutamise vahendina siseriikliku õigusregulatsiooni muutmist või loomist ja vastastike rahvusvaheliste lepingute sõlmimist. Olukorras, kus Ränderaamistikuga liitumine võib tuua kaasa kaudse kohustuse asuda tulevikus siseriikliku seadusandlust muutma või looma, oleks demokraatia põhimõttest tulenevalt vajalik Riigikogu poolne eelnev arutelu raamistiku võimalikust mõjust Eesti Vabariigi kohustustele. Allakirjutanutel puudub teadmine, kas Riigikogu väliskomisjon on arutanud Eesti Vabariigi kohustuste iseloomu ja mahtu seoses võimaliku siseriikliku seadusandluse muutmisega.
2. RÄNDERAAMISTIKU ÕIGUSLIKU ISELOOMU ANALÜÜS
2.1. Ränderaamistiku õiguslik kvalifikatsioon
4. Ränderaamistiku preambuli punktide 3 ja 4 järgi on dokumendi puhul tegemist „täiendava rahvusvahelise koostöö raamistikuga“, mis adresseerib rände erinevaid tahke. Õiguslikult on oluline mõista, kas „raamistik“ tuleks kvalifitseerida välissuhtluses juriidiliselt siduvaks välislepinguks või poliitiliseks kokkuleppeks. Välisleping toob lepingu osalistele kaasa õigused ja kohustused, poliitiline kokkulepe ilma jõustamismehhanismita seevastu mitte.
5. Ränderaamistik võetakse vastu Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni (edaspidi ÜRO) Peaassamblee poolt, kelle volitused on piiratud mittesiduvate soovituste tegemisega. Kuna „raamistik“ ei ole ÜRO Peaassamblee poolt tavapärane soovitusliku sisuga dokumendi vorm, tekib küsimus, millega on õiguslikult tegemist.
6. ÜRO Peaassamblee soovitused võetakse tavapäraselt vastu resolutsiooni vormis. Lisaks soovitustele annab ÜRO Peaassamblee välja deklaratsioone. Ka Ränderaamistik tugineb 19.06.2016 New Yorgi deklaratsioonile. Resolutsioonide ja deklaratsioonide kõrval on ÜRO Peaassamblee koostanud pikkade tööprotsesside tulemit heakskiitvaid tegevuskavasid. Selliseks dokumendiks on näiteks Agenda 20304, mis on samuti Ränderaamistiku aluseks. Ränderaamistikus sisalduvate kokkulepete vormistamisel ei kasutata resolutsiooni, deklaratsiooni ega tegevuskava vormi, vaid dokumenti nimetatakse inglise keelse sõna „compact“ alusel raamistikuks.
7. Termin „raamistik“ on ÜRO Peaassamblee sõnavaras küllaltki uus termin, mis asjatundjate arvates asub rahvusvahelistes suhetes mõnevõrra veidralt poliitika ja õiguse vahel. Seetõttu on ebaselge, kuidas ÜRO liikmesriigid seda mõistavad. ÜRO ametlikes keeltes ei leidu inglise keelsele terminile „compact“ samatähenduslikku vastet. Prantsuse keeles nimetatakse raamistikku „pacte mondiae“ ja hispaania keeles „pacto mundial“. Saksamaal viidatakse raamistikule kui „globalen paktes“ (sic! – toim). Inglise keelne vaste nendele terminitele oleks otsetõlkes „pact“, eesti keeles „pakt“ ehk kokkulepe. Ränderaamistiku töödokumendid ei selgita, miks on otsustatud nimetada Ränderaamistikku uue terminiga „compact“. Välistada ei saa, et termini kasutuselevõtt pärineb Kofi Annani „Global Compact“ initsiatiivist, mille eesmärgiks oli tuua omavahel kokku ettevõtted, akadeemikud, kohalikud huvigrupid ja valitsusasutused vastutustundliku ärikultuuri ja ÜRO väärtuste edendamiseks rahvusvahelises majandustegevuses. Ka Ränderaamistik näeb ette lõimitud koostöö erinevate huvigruppide vahel raamistiku eesmärkide saavutamisel. Asjatundjate hinnangul võib terminoloogilise ebaselguse puhul tegemist olla teadliku valikuga võimaldamaks tulevikus manööverdamisruumi raamistikust tõusetuvate poliitiliste eesmärkide ja kokkulepete sisustamisel.
8. Seega on Ränderaamistiku puhul tegemist rahvusvahelise õiguse instrumendiga, mille vormi alusel jääb ebaselgeks, mis on instrumendi õiguslik iseloom. Arvestades, et dokumendis sisalduvad rändepoliitika aluspõhimõtted ning eesmärgid ja selle tehniline täitmismehhanism eeldab laialdasi muudatusi siseriiklikus seadusandluses või uue seadusandluse väljatöötamist tulevikus võib järeldada, et Ränderaamistik omab vähemalt kaudset õiguslikku mõju liikmesriikidelt oodatavale käitumisele. Ränderaamistik ei ole välisleping välissuhtlemisseaduse § 3 p 2 tähenduses, kuid instrumendi hübriidne iseloom välistab ka selle kvalifitseerimise pelgalt poliitiliseks deklaratsiooniks.
2.2. Ränderaamistiku normatiivne mõju
9. Arvestades, et Ränderaamistik ei ole rahvusvaheline leping, tuleb kaaluda, kas tegemist on instrumendiga, millest võiks siiski tekkida liikmesriikidele juriidilisi õigusi ja kohustusi läbi kaudse mõju.
10. Esiteks tuleb arvestada, et rahvusvahelise rändeõiguse killustatust silmas pidades oleks Ränderaamistiku puhul tegemist esimese instrumendiga, mis väljendab rahvusvahelist konsensust minimaalsete õiguste ja kohustuste kohta, mis rahvusvahelises rändes osalejatel on. Seetõttu saab Ränderaamistikku pidada oluliseks leebe õiguse instrumendiks olenemata sellest, kas liikmesriigid seda teksti koostades taotlesid või mitte. Leebel õigusel puudub otsene õiguslik toime, kuid see mõjutab siiski juriidilisi otsustusi. Ränderaamistiku puhul võib selline mõju avalduda näiteks dokumendis sisalduvate tehniliste ja standardeid loovate sätete jõustamises siseriiklikul ja rahvusvahelisel tasandil.
11. Teiseks võib Ränderaamistikust kujuneda rändepoliitikas õigusregulatsiooni asendav instrument kuna ta näeb ette liikmesriikide ühised põhimõtted, pühendumised ja arusaamad seoses olemasolevate reeglite ja nende tõlgendamisega. Ränderaamistik võimaldab tugevdada liikmesriikide toetust rahvusvahelisele õigusele kui rändepoliitika nurgakivile ja luua kümnendite jooksul tekkinud standarditele ja põhimõtetele tuginedes uut käitumisjuhist.
12. Kolmandaks võib Ränderaamistik luua uut rahvusvahelist õigust muutudes osaks tavaõigusest. Rahvusvahelise õiguse ühe peamise allikana tunnistatakse rahvusvaheliste lepingute kõrval ka tava kui „õigusnormina tunnustatud üldist praktikat“. ÜRO Peaassamblee poolt vastuvõetud soovituslikud instrumendid, sh eelduslikult Ränderaamistik, on vastavalt ÜRO põhikirja artiklile 10 mittesiduva iseloomuga. Ka Ränderaamistiku preambuli punktis 7 ja juhtpõhimõtete punktis 15(b) on selgitatud, et raamistik ei ole liikmesriikidele juriidiliselt siduv. Samas võivad rahvusvaheliste organisatsioonide mittesiduvad otsused, kui nende poolt hääletab maailma riikide enamus, väljendada riikide õigusveenet (opinio iuris), et otsustes sisalduvad käitumisjuhised on siduvad rahvusvahelise tavaõigusena. Aja möödudes nende käitumisjuhiste järgimine võib seetõttu tuua kaasa käitumisjuhiste muutumise tavaõiguse osaks. Seega võivad käitumisjuhised muunduda kohustuslikuks käitumisstandardiks.
13. Kuigi Ränderaamistik ei sisalda otseselt siduvaid juriidilisi kohustusi on selle eesmärgiks, et seal nimetatud „põhimõtted, pühendumised ja ühised arusaamad“20 moodustaksid struktuuri, mille alusel tulevikus rännet reguleeritaks. Ka ÜRO kõrgeim rändeametnik Peter Sutherland on öelnud: „Ränderaamistik võib kokkulepitud normid ja põhimõtted siduda kokku rahvusvaheliseks raamkokkuleppeks, mis sisaldab nii kohustuslikke kui ka vabatahtlikke elemente, ja määratleda valdkonnad, milles riigid võivad teha koostööd sõlmimaks uued rahvusvahelised normid ja lepingud.
14. Ränderaamistiku 23-st valdkondlikust eesmärgist nimetavad 16 eesmärki nende saavutamise vahendina siseriikliku õigusregulatsiooni muutmist või loomist ja vastastike rahvusvaheliste lepingute sõlmimist. Eesti Vabariigi põhiseaduse § 121 järgi ratifitseerib ja denonsseerib Riigikogu Eesti Vabariigi lepingud, mille rakendamiseks on tarvis Eesti seaduste vastuvõtmist, muutmist või tühistamist. Olukorras, kus Ränderaamistik ei ole rahvusvaheline leping, aga sellega liitumine võib tuua kaasa kaudse kohustuse asuda tulevikus seadusandlust muutma või looma, oleks demokraatia põhimõttest tulenevalt vajalik eelnev õiguslik analüüs ja Riigikogu poolne arutelu raamistiku võimalikust mõjust Eesti Vabariigi kohustustele. Riigikogu väliskomisjon on 12.11.2018 arutanud rändepakti rahvusvahelise õiguse vaatenurgast. Allakirjutanutel puudub teadmine, kas väliskomisjon arutas ka Eesti Vabariigi kohustuste iseloomu ja mahtu seoses võimaliku siseriikliku seadusandluse muutmisega.
Lugupidamisega
Allar Jõks
Partner, vandeadvokaat
Maria Pihlak
advokaat
