DELFI VIDEODEBATT: ESMile alternatiivi pole. ESM on rahaline ja poliitiline investeering
Selle üle, Milline on ESMiga liitumisel tekkiv kasu või kahju Eestile, arutasid Delfi korraldatud videodebatil Kadri Siibak Rahandusministeeriumi finantsturgude poliitika osakonnast ja jurist Järvi Kotkas. Debatte kommenteerib TTÜ Õiguse instituudi Euroopa õiguse professor Tanel Kerikmäe ja toetavad Riigikantselei ning Euroopa Komisjoni esindus Eestis.
Miks on ESMi vaja?
Üksikisikule on seni ELi tasandi otsused jäänud tihti kaugeks ja hoomamatuks. ESMi positiivset mõju Eestile on debateerijate poolt selgitatud riigi võimekuse garantiina ehk tugisüsteemi elemendina, mille alusel püsib riigireiting. Euroopa Liiduga liitumine on olnud poliitiline valik ja Järvi Kotkase rõhutatud solidaarsus (kohustus) on veenev argument.
Mis saaks siis, kui me lepinguga ei liitu? Eestil on küll tasakaalustatud eelarvepoliitika, kuid raskusi tulevikus ju välistada ei saa. Debateerijate arvates võib juhtuda, et finantsraskuste puhul oleks meil märksa raskem laenu saada.
ESMi olemusest rääkides viitavad debateerijad faktile, et ESM on unikaalne, suurim rahvusvaheline finantseerimismehhanism, mis on loodud seepärast, et IMFi maht pole piisav. Järvi Kotkas rõhutab, et tegemist ei oleks mitte “abi” vaid “laenu” andmisega ja EMS on loodud ikkagi kasumlikult opereerimiseks.
ESMis osalemine on investeering ja seda mitte vaid rahaliselt, vaid ka poliitiliselt. ESMi ei tuleks käsitleda rahalaenamismasina, vaid pigem instrumendina, mis äratab turgudes usaldust ja usku. Kadri Siibak toob kujundliku näite: ESM abil on raskustes riigi ümber võimalik ehitada tulemüür ja kriis ületada nii, et see ei leviks turgude seotuse tõttu teistesse liikmesriikidesse.
ESMi omapära
ESMi kriitikute hulgas on ärevust tekitanud selle omapära, mis kajastub ka Riigikohtu ees seisvas juriidilises problemaatikas: küsimus, kas tegemist on ELi õiguse akti või rahvusvahelise lepinguga. See on oluline just seetõttu, et ELi õigusaktide üle järelevalvet teostada on märksa keerukam ja appi tuleks võtta kas ELi enda aluslepingud või tugev põhiseaduslik doktriin (mis meil aga puudub või teisisõnu, on Riigikohtu varasemate otsustega lukku keeratud).
Rahvusvahelise lepingu puhul saab aga kasutada eelkontrolli, sest põhiseaduse kohaselt ei sõlmi Eesti selliseid lepinguid, mis on põhiseadusega vastuolus. Mõnes mõttes on tegemist pimesikumänguga. Juba ESMi preambul viitab sellele, et lepingu üle (kuigi piirangutega) saavad järelevalvet teostada Euroopa Komisjon ja Euroopa Liidu Nõukogu. Samuti kuulub lepingu alusel tekkinud vaidluste tõlgenduspädevus Euroopa Kohtule.
Need pädevused on esitatud läbi Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklite, mis loovad otsese sideme ELi õigusruumiga. Seega, kuigi rahvusvaheline leping, on ESM tihedalt seotud ELi institutsioonide ja õigusaktidega, mis peavad aga ESMi kontrollil, rakendamisel ja tõlgendamisel arvestama rahvusvaheliste lepingute õiguse kohta käivate normidega.
Vaadates ELi institutsioonide senist suhtumist rahvusvahelisse õigusesse, võib arvata, et ELi õigusest mitteinspireeritud tõlgenduslaadi oleks ennatlik praktikas eeldada. ESMi “peremehed” ei ole aga mitte EL institutsioonid, vaid selle lepinguosalised riigid, kes peaksid suutma Euroopa Komisjoni, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Kohut korrale kutsuda.
Õiguskantsler on oma avalduses pidanud ESMi nn „hädaolukorra menetlust“ põhiseadusega võimalikus konfliktis olevaks. See, et ESM „võib olla“ vastuolus põhiseadusega näitab, et õiguskantsler, kes ei välista ESMiga liitumist, viitab vaid „ohule tõlgendamisel“, mis olekski minu arvates lahendatav Euroopa Kohtu pädevuse piiratuse rõhutamisega. Samas annab praegune arutelu võimaluse lõpuks analüüsida meie põhiseaduse aluspõhimõtete sisu. Vastasel juhul jääb mulje, et ebamugava poliitilise probleemi tekkimisel püüame leida abstraktset õigustust tekstist, mille tõlgendamisest EL suunal on seni dogmaatiliselt keeldutud.
ESM on vaid vaheetapp
ESMi kriitikute põhiargument on see, et antud mehhanismi tekke taga on pigem Prantsusmaa ja Saksamaa huvid, kes ei soovi euro kokkukukkumist pragmaatilistel põhjustel. Berliin tahab säilitada oma domineerivat rolli Euroopa majanduses läbi euro toimimise ja Pariis loodab tagasi saada raha, mis on paigutatud Kreeka võlakirjadesse. Tuleb siiski teada, et ESMi finantseerimine toimuks peale liikmesriikide ka Euroopa Liidu enda ning teiste rahvusvaheliste finantsinstitutsioonide poolt.
ESMi süüdistatakse nii tema eraldatuses Euroopa Liidu (õigus)süsteemist kui ka tema liigses sõltuvuses sellest. Esimesel juhul on põhiväiteks Euroopa Parlamendi välistamine otsustusprotsessidest, ESMi väidetav kohtulik immuniteet ning tema auditeerimise allutamine Luxemburgi seadustele (asutamiskoha järgselt).
Kaheldakse ka ESM jätkusuutlikkuses: eksisteerisid ju seni nn Maastrichti kriteeriumid eurotsooni liikmetele ja Stabiilsuse ja kasvupakt. Mitmete kriitikute arvates tuleks selline uus ja omapärane juriidiline isik allutada selgelt Euroopa Liidule, muutes ELi aluslepinguid, kuivõrd ESMi nähakse Euroopa Liidu varjatult tekitatud fiskaalpädevusena.
Peab tunnistama, et juristidele on olukord mõnevõrra keerukas ja vastuoluline ja nii mõnegi eksperdi arvates on tõepoolest tegemist üleminekuvariandiga, millele alternatiive pole just ELi jõuetuse tõttu eurotsooni kriisist välja juhtida. Seega on ESM riikidevaheline leping, mis paradoksaalsel kombel on antud reguleerida ka ELi institutsioonidele, kuigi piiratud ulatuses.
Miks toetada ühisturgu?
Tallinnas 12. mail toimunud kohtumisel Euroopa Komisjoni asepresidendi Olli Rehniga küsisin, kas ESM on sellisena jätkusuutlik ja vastusena kuulsin, et hetkel on esmaülesanne ESMi saavutada toimimine ja sealt konsensuslikult edasi liikuda. Selge, et valitsusvaheline koostöö meetod on väikeriigile nagu Eesti mitte niivõrd mugav variant kui tugev EL. Samas on Olli Rehnil kahtlemata õigus, et EL ja tema komisjon on just nii tugev, kui liikmesriigid seda soovivad. Lugesin arutelust välja, et EL ei välista ESMi “oma tiiva alla” võtmist ja praegust lahendust saab vaadelda vaheetapina, sest kriis vajab kiireid ja selgeid lahendusi täna.
Kas kriisis ühiskond saab eirata õigusriigi põhimõtteid ja õiguslikku ootust? Kas ESMi saabki analüüsida puhtjuriidiliste argumentide valguses? Tegemist on kompleksse mehhanismiga, mille menetluslike olukordade ennustamisel ei taha ilmselt keegi hetkel oma pead pakule asetada. Tuleb tunnistada, et ESM on solidaarsuse proovikivi, mis ELi jätkumisel saab vaid õnnestuda.
Järvi Kotkas leiab, et finantskriisis oleva riigi puhul, kes oma majandust refinantseerida ei suuda, jääb ainsaks päästerõngaks koostöö. Eesti puhul nähakse eesmärki pigem avaliku hüve tagamisele ehk Euroopa finantsstabiilsusele kaasa aitamises. Leitakse, et peame toetama ELi ühisturgu ja euroala, sest vajame oma majanduspartnerite jätkusuutlikust.
Debatist selgub ka tõik, et ESM näeb ette vägagi detailsed reeglid laenu andmiseks, millel on oma etapid, tingimused ja range kontroll. ESM ei ole vaid laenuandmismehhanism vaid pigem peaks seda vaatama preventiivse mehhanismina. Kadri Siibaku tabava võrdluse kohaselt ei ole ESM kaugeltki mitte SMS laen, mida kergelt saada. Euroopa majanduskriisi (lähi)ajalugu vaadeldes tundub ekspertide arvutusi kuulates, et ESM on odavaim vahend kui läbiproovitud alternatiivid.
Eesti poolse sissemakse alasel arutelul rõhutavad mõlemad debateerijad, et Eesti koguosalus ehk 1,79 miljardit eurot on vajalik juhul, kui erakorraliselt tuleb käivitada täiemahuline reservfond. ESM võtab ise kokkulepitud tingimustel laenu, et seda siis vajadusel laenuna edasi maksta.
Õigus või raha?
Tuleb nõustuda rahandusministeeriumi kõrge ametniku Kadri Siibakuga, et õiguskantsleri esitatud taotlus ja ka ekspertide hinnangud ei käsitle igakülgselt ESMi olemust. Selle asemel puudutavad need pigem parlamentaarse demokraatia küsimusi, jättes avalikus diskussioonis tahaplaanile finantsstabiilsuse problemaatika laiemas võtmes.
Euroopa Keskpanga jurist Järvi Kotkas on sama meelt: hea, et debatt on tekkinud, aga juristid peaksid akuutsete majanduspoliitiliste küsimuste puhul pigem leidma lahendusi, mitte vastupidi.
Debatis tuuakse välja tõik, et finantskriis on sundinud tegema väärtushinnangutes muudatusi ja see võib tuua kaasa ka Põhiseaduse väärtussüsteemi ümberhindamise. Kadri Siibak arvab, et finantsstabiilsus on üks olulisi aluspõhimõtteid, milleta teised põhiväärtused ja -õigused toimida ei saa.
Debatist jääb kõlama, et juriidilised lahendused ei ole alati ideaalsed, aga Eesti väljakutseks on kaaluda väärtuste tasakaalu ja kohandada riigi toimimise demokraatlikud mehhanismid uutele oludele. Leian, et ESMi küsimused saab jaotada kolme kategooriasse: a) kas Euroopa vajab seda ja millised on alternatiivid, b) kas Eesti vajab seda ja millised on alternatiivid, ja c) millistel tingimustel saab ja tahab Eesti ESMiga liituda.
Mis on alternatiivid?
Kuigi ESMi puhul on majandusanalüütikud pakkunud ka alternatiive Ameerika, Austraalia ja Kanada kogemuste põhjal, on praegune valik poliitilist tausta teades ainuvõimalik. Juba sellisele lahendusele jõudmine oli keerukas ja selle päästis nn Merkozy egiidi all konsolideeritud liikmesriikide tahe kriisile lahendus leida.
Teeksin kokkuvõtte metafoori kujul, mis kujunes välja hiljutises vestluses hea kollegi, Ungari teaduste akadeemia liikme, Tibor Palankaiga: kui mängida jalgpalli (riigi ja ühiskonna huvide kehtestamine ELis), siis ikka reeglite järgi (ESM), muidu oled mänguväljakul (eurotsoon ja finantsturg) tugevama vastasega (ootamatu tõlgendus Euroopa institutsioonilt või poliitiline surve mõjukalt liikmesriigilt) kohtudes veelgi suuremas hädas. Aga mängustrateegia (kaitseklauslite kasutamine, tingimused) peab tulema meie endi treeneritelt (riigivõimu esindajatelt).
Olen leidnud, et ESMiga liitumise diskussioonis on meil võimalus taastada usaldus põhiseaduse vastu ja määratleda tema sisu. Õiguskantsleri poolt viidatud „oht tõlgendamisele“ võiks käia pigem meie põhiseaduse tõlgendamise (või mittetõlgendamise) kohta. Tõsiste kriiside lahendamine ei ole kunagi valutu. Kogu ESMi diskursus peegeldab usalduskriisi jätku, mida ei saa enam eirata ka senini konformse Eesti riigivõimu arvamuse kujundamisel.
Õiguskantsleri avaldus ESMi võimaliku vastuolu kohta Eesti põhiseadusega on poliitiline samm: mitte niivõrd mehhaaniline või paratamatu juriidiline käik, vaid sobitumine ühiskondliku ootusega, et ka ELi poliitikaid ajades tuleb lähtuda õigusriigi põhimõtetest ning võimude tasakaalust.
Meie põhiseadus on olnud populismi mängumaa. Võimulolijad on seni sisuliselt väitnud, et vastuolu ELi reeglitega ei saa eales tekkida, sest meil on ju ELiga samad eesmärgid. Ilmselt on sundinud mõjukate liikmesriikide eeskuju meid kriitilisemaks muutuma ja loodan, et toimunud debatt ESMi suhtes on vaid hea algus sisulisteks analüüsideks Eesti huvide ja ambitsioonide kaitsel Euroopa Liidus.
(Euroopa Liidu teemalised debatid valmivad koostöös Tallinna Tehnikaülikooli Õiguse instituudiga ning neid toetavad Riigikantselei ja Euroopa Komisjoni esindus Eestis.)
