Jüri Adams: Eesti valimissüsteemi kriis
Kui ma kandideerin riigikogu või kohalikel valimistel, siis on mul ilmselt mõne valimissüsteemi puhul suurem šanss valitud saada kui teise puhul. Sama kehtib ka erakonna kohta. Niisiis on kasutatav valimissüsteem mulle või meile soodsam või vähem soodus. Kuid kasutatavast süsteemist tulenevad eelised ei püsi üldiselt kaua. Konkurendid õpivad varsti töötama ja valimistel osalema nii, et need kaovad. Esimene oluline väide valimisüsteemide kohta olekski: need, kes valimistel kandideerivad ja nimekirju üles seavad, kohanevad ja harjuvad valimissüsteemi muutustega palju kiiremini kui need, kes käivad vaid hääletamas.
Valimissüsteemi headus ilmneb kokkuvõttes selles, kuivõrd kaua antud maal seda on kasutatud, ilma et riigi elus oleks ette tulnud liiga halbu tagajärgi, kuivõrd on nii valitavad kui valijad valimisüsteemiga harjunud, kuivõrd peetakse seda õigeks ja õiglaseks, kuivõrd on kasutatav süsteem omaks võetud.
Kandideerijad harjuvad süsteemiga umbes 8 aasta jooksul. Kuid valimas käijatel läheb uue valimissüsteemi lõpliku omaksvõtuga aega vähemalt 50 aastat. Kaua toiminud ja juba vanaaegseks muutunud valimisüsteem toimib tavaliselt ikka hästi edasi, aga juba vanamoodsaks muutunud valimissüsteemi uudsena kasutusele võtmine tavaliselt endaga head kaasa ei too.
Kriisil, millesse meie valimissüsteem on praegu minemas, on kaks peamist põhjust: mitme valimissüsteemi üheaegne kasutamine ja ebamõistlikult suurte valimisringkondade tegemine linnades.
Riigikogu valimistel on meie maa olnud jagatud valimisringkondadeks, mille piire ja mandaatide arvu on küll vahepeal ka muudetud, aga ei ole tehtud ühtki nii suurt ringkonda, et seal oleks rohkem kui 13 mandaati. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse esimeses, 1993. aasta versioonis oli selge nõue, et valimisringkondade suurusel peab olema ülempiir, nimelt mitte rohkem kui 15 mandaati ringkonna kohta.1 Seaduse järgmises, 1996. aasta versioonis (mis võeti vastu ajal, kui riigikogus oli enamuses toonane koonderakonna ja maarahva ühendus) mandaatide arvu ülempiir kaotati,2 seaduse 2002. aasta versioonis (võeti vastu ajal, kui valitses reformierakonna ja keskerakonna koalitsioon Siim Kallase juhtimisel) jõuti juba vastupidisesse äärmusesse: keelati mitme valimisringkonna tegemine, kui omavalitsusüksuses ei ole vähemalt 50 000 elanikku.3 Tallinna kohta ütlevad kõik need seadused, et valimisringkonnad peavad olema linnaosade kaupa; võimaluse üritada Tallinnas üks valimisringkond moodustada andis hoopis kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 22, mis annab volikogule piiramatu õiguse linnaosasid moodustada või likvideerida.
Suure arvu mandaatidega valimisringkonnad on ebasoovitavad mitmel põhjusel. Professor Taagepera arvates on mitmemandaadiliste valimisringkondade kasutamisel kõige parem, kui mandaatide arv ringkonnas on 4–6. Eesti praegune kogemus näitab, et proportsionaalne valimissüsteem “töötab” veel küllaltki hästi ka siis, kui ringkonnas on 10–15 mandaati. Kui aga mandaate on rohkem ja nimekirjad vastavalt pikemad, siis tekivad kahte tüüpi pahed. Esiteks: valija ei suuda enam pikas nimekirjas orienteeruda, hääli antakse nimekirja alguses ja lõpus olevatele nimedele, keskmisi nimesid “ei leita üles”. Teiseks: pikkades nimekirjades kaob kandidaatide iseseisvus ja võrdsus, nende asemele tuleb nimekirja koostaja, enamasti erakonna juhi või nimekirja esikandidaadi domineerimine, teiste juhile “allutamine”. Muuhulgas kaob siis ka mõte teha poliitilist tööd valijate häälte saamiseks, see asendub võitlusega parema koha eest nimekirjas. Mingist punktist alates on siis juba mõistlikum loobuda meie praegusest hääletamismeetodist ja kasutada hoopis nn suletud nimekirja.
Kes ja miks teostas aastatel 1996–2002 muudatused kohaliku valimise seaduses? Alates 1995. aastast ei teadvustanud otsuste tegijad enam 1992. aasta valimissüsteemi üht tähtsat, aga selgelt sõnastamata elementi – et mandaatide arvul valimisringkondades peab olema mõistlik ülempiir. Taagepera hoiatused jäid tähelepanuta, teised politoloogid seda küsimust üldse ei püstitanudki. Juristid mandaatide arvu küsimuses probleeme ei näinud. Olulisi probleeme ehk ei oleks tekkinudki, kui mõni erakond poleks avastanud, et teatud tingimustel võivad nad suurte ringkondade puhul saada oluliselt soodsama valimistulemuse.
Tähtsaim areng toimus 2002. aasta kohalike valimiste eel Tartus. Veel 1999. aasta kohalikel valimistel oli Tartus (volikogus 49 kohta) 4 valimisringkonda. Reformierakonna Tartu organisatsiooni juht oli linnapea Andrus Ansip, kes oli tartlaste hulgas väga populaarne. Erakonna ülejäänud tegelaste hulgas aga samahästi kui puudusid valijate seas populaarsed inimesed. Nelja valimisringkonna puhul oli ennustatav, et Ansip saab ülekaalukalt palju hääli selles ringkonnas, kus kandideerib, kuid ülejäänud kolmes ringkonnas võidavad opositsiooni juhid. Aga ühe ringkonna puhul olnuks olukord vastupidine… Nii muudeti Tartu senised neli valimisringkonda üheks ja valimise tulemus oli väga erandlik. Reformierakonna nimekiri võitis ülekaalukalt. Andrus Ansipi poolt anti 8799 häält, häälte arvult järgmine kandidaat reformierakonna nimekirjas (Toomas Tein) sai aga 36 korda vä¬hem hääli – 243 häält. Ülejäänud muidugi veel vähem.
Keskerakond Tallinnas ei tee tegelikult muud, kui püüab sedasama Ansipi ja reformierakonna Tartu kogemust korrata. Linnapea Edgar Savisaar on Tallinna valijate hulgas väga populaarne, kuigi mitte sel määral nagu Ansip Tartus aastal 2002. 2005. aasta kohalikel valimistel sai Edgar Savisaar rohkem hääli kui keegi teine Tallinnas kunagi: Lasnamäe linnaosas 16834 häält. Veelgi tähelepanuväärsem oli see, et temaga sama perekonnanime kandvad pereliikmed, kes kandideerisid teistes linnaosades, said samuti väga palju hääli. Näiteks oli saadud häälte arvult teine keskerakonna kandidaat Tallinnas Vilja Savisaar. Tõenäoline seletus on see, et Tallinnas võtab valimistest osa suur arv mitte-eestlastest valijaid, kes linna poliitikuid – peale linnapea – suurt ei tunne. Samuti on niisugustele valijatele võõras proportsionaalne valimisüsteem.
Edasine näitas, et pärast Ansipi siirdumist Tallinna on reformierakond Tartus suurel määral kaotanud 2002. aasta valimiseelise. Juba 2005. aastal ei olnud ühes valimisringkonnas saadud häälte arv oluliselt suurem sellest, mis oleks saadud juhul, kui oleks olnud neli valimisringkonda.
Teine ohtlik areng seisneb selles, et tänavusteks europarlamendi valimisteks kehtestas riigikogu teistsuguse valimissüsteemi, kui meil viimased 17 aastat on kasutusel olnud, st nn kandidaatide suletud nimekirja. Valija seisukohalt tekitab arusaamatust see, et 17 aasta jooksul on kõikidel valimistel tulnud välja valida üks kandidaat, nüüd aga tuleb käituda risti vastupidi, st valida vaid nimekiri. Kuigi erinevus ei paista esimesel hetkel teab kui suur, on rikutud üht kõige põhilisemat kogemust, mis valimissüsteemide alal maailmas on kogunenud: vältida iga hinna eest seda, et üheaegselt oleks kasutusel mitu valimissüsteemi. See hävitab hästitoimiva valimisdemokraatia väljakujunemise võimalus. Valijatele edastab see sõnumi: pole põhjust rahul olla, pole põhjust harjuda.
Mida võib tuua tulevik?
Kui sügisel on Tallinnas valimistel vaid üks ringkond (ja järelikult ca 100st kandidaadist koosnevad nimekirjad), on sellel tõsised tagajärjed. Kohaliku volikogu valimisringkond osutub suuremaks kui riigikogu valimisringkond, lausa riigikogu kolme valimisringkonna suuruseks (ja sealt valitakse ka rohkem saadikuid kui kolme riigikoguringkonna peale kokku). See rikub kõiki mõistlikke arusaamu suurus- ja tähtsusvahekordadest.
Pärast Tallinnas ühe valimisringkonna kasutusele võtmist ei saa enam kestma jääda praegune riigikogu valimise viis, mille puhul Eestis on 12 valimisringkonda. Järgmine loogiline samm oleks, et meile ei jääks rohkem kui 4 riigikogu valimisringkonda, kusjuures Tallinn oleks üks neist. 4 valimisringkonna puhul peaks aga igaühes olema keskmiselt 25 mandaati. Kuid niisugune ringkond on meil kasutatava valimisüsteemi jaoks liiga suur ning nn avatud nimekirja meetodil ja üksikute kandidaatide poolt hääletamisel ei oleks enam mõtet. Edasi paistaks juba loogilisem üheainsa üleriigilise valimisringkonnaga süsteem, nagu praegu kasutatakse näiteks (üldiselt halbade tulemustega) Ukrainas ja Moldovas või (üldiselt mitte just halbade tulemustega) Hollandis või Iisraelis.
Mulle paistab, et siis käivitub paratamatult suur muutusteahel ning ei ole võimalik ennustada, kuhu see välja jõuab. Ainus enam-vähem usaldusväärne viis, kuidas selle vallandumist peatada, oleks see, kui Tallinnas ei moodustataks ühtki niisugust valimisringkonda, mis oleks suurem kui mõni Tallinnas sisalduv riigikoguvalimiste ringkond.
Kuid tundub, et Tallinna valitsejate ja riigikogus domineerivate jõudude tegevuste tulemusel saavutatakse see, et 1992. aastast alanud ja peaaegu 17 aastat kestnud praeguse valimissüsteemiga harjumise protsess lõigatakse läbi. Demokraatia stabiilsuseks oleks vaja, et katkemise asemel kestaks see veel kaks korda 17 aastat. Kui kodunemine parandamatult katkeb, siis tuleb Eesti riigil minna jälle otsima uut valimissüsteemi ning seejärel taas üritada seda säilitada vähemalt 50 aastat järjest.
Artikli täistekst ilmus Vikerkaares 4.-5., 2009.
Lisad:
1. 1993. aasta 19. mail vastu võetud seaduse § 5 lõige 3: “Valdades, kus valitakse kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses ettenähtud minimaalmäär volikogu liikmeid, on üks valimisringkond. Ülejäänud valdades, aga samuti linnades on valimisringkonnad 8–15 mandaadilised.” See siin nimetatud kohaliku omavalitsuse volikogu liikmete minimaalarv oli siis ja on ka praegu seitse volinikku.
2. 1996. aasta 16. mail vastu võetud seaduse versiooni § 9 lõige 1: “Kohaliku omavalitsuse volikogu, välja arvatud Tallinnas, moodustab omavalitsusüksuse territooriumil ühe või mitu valimisringkonda. Mitu valimisringkonda võib moodustada, kui volikogu mandaatide arv on vähemalt 31, arvestusega, et mandaatide arv moodustatavates valimisringkondades ei oleks väiksem kui 10 ega erineks rohkem kui 2 võrra.”
3. 2002. aasta 27. märtsi seaduse § 8 lõige 2: “Mitu valimisringkonda võib moodustada: 1) üle 50 000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksuses…”
