Õiguskantsler Teder: Riigikogu on lasknud valitsusel endale pähe istuda
Ainuüksi asjaolu, et üle poole riigikogu XII koosseisust on olnud valitud rahvaesindajaks ka enne, näitab valijate usaldust ja seda, et Eesti seadusandja tegevusega võib suures plaanis rahul olla.
Seadusandja ei saa aga kunagi loorberitele puhkama jääda. Elu veeretab teie ette järjest uusi otsustamist vajavaid küsimusi ning teie vastuvõetud otsused kujundavad elu kogu riigis ja mõjutavad Eesti positsiooni maailmas. Seega on teil väga vastutusrikas roll kanda.
Kui valijad saavad anda hinnangu riigikogu tegevusele iga nelja aasta järel, siis õiguskantsleril on märksa parem positsioon: mulle annab põhiseadus võimaluse teid kogu aeg kritiseerida. Samas ma pean vajalikuks rõhutada, et ma ei poolda moraliseerimist ja ei loe moraali, vaid lihtsalt käsitlen probleeme eesmärgiga aidata neid lahendada.
Põhiseadusest tulenevalt on minu ülesanne pidevalt analüüsida, kas teie vastu võetud seadused on kooskõlas põhiseadusega ja tuua välja puudujäägid. Mulle on antud ka pädevus pöörduda riigikohtusse ja paluda tunnistada teie vastu võetud õigusakt põhiseadusvastaseks, kuid kasutan seda võimalust siiski vaid erandjuhtudel: leian, et konstruktiivne dialoog parlamendi ja ministeeriumidega peaks võimaldama kõrvaldada põhiseaduslikud probleemid õigusaktides ilma kohtu sekkumiseta, eriti kui vastuolu on ilmselge.
Seepärast ma soovin, et riigikogu XII koosseis võtaks minu kriitikat ja seisukohti normaalse tööprotsessi osana. Ma olen ametiseisundist tulenevalt kriitik, kuid püüan alati olla konstruktiivne kriitik, rõhuga sõnal konstruktiivne. Kõik mu väljaütlemised on kantud soovist ja ülesandest kaitsta põhiseaduslikke väärtusi Eestis.
Minu 2010. aasta tegevuse kokkuvõte annab ülevaate minu tegevusest põhiseaduslike väärtuste kaitsel eelmisel aastal. See ülevaade on teil elektrooniliselt olemas, mistõttu ma ei jutusta seda teile ümber.
Kahjuks ei mõju ma originaalsena, kuid ütlen ülevaate põhjal vaid seda, et paljud minu käest läbi käinud kaasused näitavad, et Eesti vajab inimeste põhiõiguste ja -vabaduste paremaks tagamiseks haldusreformi — kohalike omavalitsuste sisulist tugevdamist, mille üks võimalus on nende arvu koomaletõmbamine.
Nimelt, kui vaadata kohalikel omavalitsustel lasuvaid ülesandeid — nt sotsiaalvaldkonnas, ühistranspordi korraldamisel, lasteaedade loomisel ja rahastamisel, planeeringute menetlemisel, ehitusjärelevalve korraldamisel (nimetades siin vaid mõned KOV ülesanded) ja võrrelda neid kohalike omavalistuste elanike arvu ja eelarvete mahuga, on näha selge vastuolu. Kust võtab alla 1000 elanikuga omavalitsus raha, et palgata tööle erialase haridusega ja motiveeritud sotsiaaltöötaja või planeeringute menetlemiseks pädeva ametniku või korraldada sujuv ühistransport lähimasse tõmbekeskusesse?
Ka väikeste omavalitsuste elanikud soovivad, et keset nende väikevalda ei püstitaks arendajad ootamatult suurt tuuleparki, nagu ka seda, et nad saaksid isikliku auto puudumisel lähimasse keskussesse apteeki, perearstile, rõivapoodi ja kinno!
Mulle aga tundub, et haldusreform on kombekohaselt maha maetud. Ja isegi kui see aeg-ajalt uuesti üles kerkib, sest vajadus selle järele on ilmne, tundub see olevat vaid suusoojaks. Reaalset tegevust seadusandjalt ei tule, sest arusaadavalt on selle reformi käigus vaja vastu võtta ebameeldivaid otsuseid. Need aga võivad vähemasti üheks valimisperioodiks muuta häälesaaki ühest või teisest omavalitsusest kesiseks.
Ometi julgen arvata, et haldusreformi läbiviimine võib pikas perspektiivis olla ühiskonnale sedavõrd kasulik, et see annab reformi läbiviijatele hoopiski hääli juurde. Haldusreformi heast mõjust räägivad nii meie riigist oluliselt paremal järjel olevad riigid kui ka riigid, kel pole läinud nii hästi kui meil.
Näiteks Taanis, mis on pindalalt meiega enam-vähem sama suur riik, rahvaarvult 4,5 korda suurem, toimus haldusreform 2007. aastal, kui pea 300 omavalitsusest jäi alles 98. Minu Taani kolleeg on väljendanud seisukohta, et reform läks ootamatult lihtsalt ja on isikute põhiõiguste ja –vabaduste tagamise seisukohalt andnud häid tulemusi. Sama on kinnitanud mu Läti kolleegid Lätis toimunud reformi osas.
Haldusreformi teemal siin sõna rohkem ei võtakski, sest mis siin ikka leierkasti rolli etendada. Kordan vaid üle, et väga paljud minu ette jõudvad inimeste probleemid tulenevad kohalike omavalitsuste haldussuutmatusest. Siinjuures ei heida ma midagi ette neile 500 elanikuga väikevaldadele. Nemad teevad nii palju kui suudavad olemasoleva raha piires. Mõtlemiskord on riigi tasemel poliitikute ja otsustajate käes, sest lõppvastutus avaliku sektori toimimise ning põhiõiguste tagamise eest lasub riigil.
Jätkates otsustajate teemaga, pean paslikuks meelde tuletada, et kõige olulisemad otsused meie riigis peavad sündima riigikogus. Oleme põhiseaduse järgi parlamentaarne demokraatia: nii otsustas rahvas põhiseaduse üle toimunud rahvahääletusel. Põhiseaduse rikkumine on see, kui parlament muutub maňana parlamendiks ehk kohaks, kus ei toimu sisulisi arutelusid, vaid pelk asjade otsustamise täitevvõimu kätte usaldamine ja otsustamatus ning kus käib sedakaudu enese vastutusest vabastamine.
Selline surve parlamendi rolli vähendamisele eksisteerib alati ja ma palun teil sellele survele mitte järgi anda. Parlamentaarne demokraatia on ülioluline põhiseaduslik väärtus ja seda tuleb järgida ka majanduslanguse perioodil.
Kui te ülemöödunud nädalal arutasite Euroopa Finantsstabiilsuse Fondiga seonduvat, üritas rahandusminister teid veenda, et te loobuksite enne iga konkreetse garanteeritava abikokkuleppe sõlmimist selle tingimuste ja mahu üle debateerimast. Teisisõnu üritati teid kõrvale tõrjuda miljonite ja võimalik, et ka miljardite eurode üle otsustamisest (tuletan meelde, et Eesti 2012. aasta riigieelarve prognoositav maht on alla 7 miljardi euro).
Esitasin nimetatud menetluses ka oma arvamuse ja leidsin, et riigikogu roll majandusraskustesse sattunud euroala riikide abistamisel peab olema suurem kui vaid otsustamine üldgarantii suurima võimaliku summa üle. Mul on heameel, et te suutsite lühikese ajaga muuta nn EFSFi eelnõud nii, et riigikogu roll abipakettide üle otsustamisel muutus algselt pakutuga märgatavalt suuremaks.
Peate ka edaspidi olema otsustusvõimu osas valvel: rahulolu korral võib võimust kergesti ilma jääda. Negatiivne areng ei toimu n-ö paugupealt, vaid ikka vargsi ning libisemisi. Ühele sammule, millega astutakse tagasi oma pädevusest, järgneb teine. Samas nõuab põhiseadus, et Eestis jääks oluliste asjade otsustamine parlamendile. Parlament peab kontrollima valitsust, mitte vastupidi.
Toon järgnevalt mõned näited enda praktikast, kus parlamendi tegevus peaks olema jõulisem. On aus kohe ka ära öelda, et nagu mu teile esitatud aastaülevaade, nii käib suuresti ka see kriitika parlamendi eelmiste koosseisude pihta. Mul on suur lootus, tegelikult ka veendumus, et minu ees istujad otsustavad olla otsustajad.
Aga näidete juurde, mis ilmestavad, et riigikogu ei kasuta nii mõnigi kord talle põhiseadusega antud funktsiooni olla oluliste asjade otsustaja, vaid delegeerib otsustamise valitsusele. Siinjuures kui valitsus ei tegutse, ei võta riigikogu ka ise midagi ette.
Nii on see tehnovõrkude ja –rajatiste talumistasudega. Suvel 2010 tegin riigikogule ettepaneku, kus ütlesin, et kehtivad tasud nendele inimestele, kes taluvad oma maal suuri tehnovõrke, nt kõrgepingeliine, on põhiseadusvastaselt madalad. Riigikogu eelmine koosseis nõustus minuga, et põhiseadusvastane olukord eksisteerib. Kas midagi on selles vallas muutunud? Kas riigikogus on toimunud debatte, milline peaks talumistasude regulatsioon olema? Ei ole.
Debatte peavad parlamendi asemel ajaleheveergudel hoopis kannatavad maaomanikud ja justiitsministeerium (vaata suvised Eesti Ekspress, Maaleht, Äripäev).
Tehnovõrkude ja –rajatiste naeruväärselt madal talumistasu puudutab paljusid maaomanikke. Minu ettepanekust on möödas üle aasta. Tänaseks ei ole riigikogu ise valmistanud ette eelnõu, mis kõrvaldaks põhiseadusvastase olukorra ega ole ta nõudnud seda ka valitsuselt. Minu hinnangul on aasta piisav aeg, et ka keeruline õiguslik probleem saaks lahendatud ja on vale, et parlament aktsepteerib põhiseadusvastase olukorra püsimist.
Ma ei ole siiani läinud selle teemaga riigikohtusse, sest tõesti uskusin, et parlament mõistab olukorra tõsidust ja lahendab probleemi.
Teine näide. 2009. aastal esitasin riigikogule ettekande sõltuvushäiretega laste rehabilitatsiooniteenuse probleemist. Riigikogu komisjonid nõustusid ettekandega ning tegid täitevvõimule ülesandeks asjakohane regulatsioon välja töötada. Seda töötatakse välja siiamaani. Mida on riigikogu komisjonide kaudu teinud, et see probleem saaks lahendatud ja ühtlasi seadusandja tahe täidetud?
Kolmas, ja arvestades, et ilmad lähevad külmemaks ja lumi tuleb varsti maha, siis kõige aktuaalsem näide. Juunis 2010 tegin riigikogule ettekande ajutise peavarju ja varjupaigateenuse kättesaadavusest peavarjuta isikutele. Täpsemalt juhtisin tähelepanu, et kõigile abivajavatele isikutele ei ole tagatud juurdepääs ajutise peavarju ja varjupaigateenusele. Palusin, et riigikogu töötaks välja ajutise peavarju ja varjupaigateenuse osutamise regulatsiooni. Riigikogu nõustus minu ettekandega ja tegi sotsiaalministeeriumile ülesandeks ette valmistada sotsiaalhoolekande seaduse asjakohased muudatused. Ka neid seadusemuudatusi pole tehtud. Seepärast valitseb ajutise peavarju ja varjupaigateenuse osutamise osas vastu talve ikka segadus.
Nii tehnovõrkude ja –rajatiste, rehabilitatsiooniteenuse kui ka ajutise peavarju menetluse põhjal tekib küsimus, kas parlament ei saa midagi teha, et täitevvõim täidaks tema otsuseid ja nõudmisi? Kas sellises olukorras peaks parlament ehk ise eelnõu välja töötama ja seejärel parlamentaarse debati maha pidama? Teil on variandid sundida valitsus tööle või koostada ise eelnõu, kuid igal juhul on väär, et parlament vaatab lihtsalt pealt, kuidas inimeste põhiõigused ja –vabadused ei ole tagatud.
Mulle jäi parlamendi eelmise koosseisu tööst silma see, et parlament ei soovi isegi iseenda õigusi puudutavates küsimuses debateerida ja on valmis vähendama õigusi, mis peaks kaitsma parlamendi liikmeid võimalike meelevaldsete kriminaalsüüdistuste eest.
Räägin siinjuures parlamendiliikme immuniteedi instituudist ja selle muutmisest 01.09.2011 jõustunud kriminaalmenetluse seadustiku poolt.
Nimelt riigikogu eelmine koosseis menetles 599 SE nime all pikalt kriminaalmenetluse seadustiku mahukaid muudatusi. Need puudutavad ka menetlusseadustiku 14. peatükki (süüdistusakti koostamise ja teatud menetlustoimingute tegemise erikord, lühidalt öeldes immuniteedimenetlus).
Kuni selle aasta septembrini nägi seadus ette, et immuniteediga kaitstud kõrgema riigiametniku, sh riigikogu liikme võib kahtlustatavana kinni pidada, tema suhtes tõkendit kohaldada, toimetada läbiotsimist, vara arestimist, vaatlust ja läbivaatust alles pärast riigikogult süüdistusakti koostamiseks nõusoleku saamist. Erandiks oli olukord, kui kõrge ametiisik peetakse kinni esimese astme kuriteo toimepanemiselt, siis tohtis teda riigikogu nõusolekuta kahtlustatavana kinni pidada ja läbi otsida. Tõkendit (sh vahistamist) ilma riigikogu nõusolekuta, so immuniteeti ära võtmata kohaldada ei tohtinud.
Alates 01.09.2011 näeb KrMS § 377 ette õiguskantsleri nõusoleku kui eeltingimuse riigikogu liikme jt kõrgete riigiametnike kahtlustatavana kinnipidamiseks ning tema suhtes tõkendi kohaldamiseks, vara arestimiseks ning läbivaatuseks ilma riigikogu nõusolekuta. (Ilma õiguskantsleri ja riigikogu nõusolekuta võib aga nt riigikogu liikme kahtlustatavana kinni pidada ning tema suhtes võib kohaldada tõkendit, vara arestimist ning läbivaatust, kui ta tabatakse esimese astme kuriteo toimepanemiselt — sellisel juhul tuleb vaid riigikogu esimeest riigikogu liikmega „juhtunust“ teavitada.)
Eelnõu algses variandis ei sisaldunud eelkirjeldatud muudatust. Eelnõu materjalidest selgub, et muudatuse algatas õiguskomisjon. Seletuskirjas eelnõu II teksti juurde on üksnes märgitud, et kaasajastatakse sätte sõnastust, kuna loetletud menetlustoiminguid on vaja eelduslikult faasis, kus süüdistusakti koostamiseks ei ole kindlasti veel piisavalt tõendeid ning seega võib süüdistusaktiks nõusoleku taotlemist pidada kaudselt isegi süütuse presumptsiooni rikkumiseks.
Sätte värskendamisel on lähtutud põhimõttest, et toimingu tegemiseks, nt riigikogu liikme vahistamiseks annab nõusoleku protsessuaalses mõttes üks tase eelnev isik võrreldes süüdistusaktiga (immuniteedi äravõtmisega). Eelnõu II lugemisel 24.11.2010 muudatusettepanekuid tutvustades ettekandja (õiguskomisjoni esimees Ken-Marti Vaher) ei pidanud vajalikuks isegi täiskogu tähelepanu sellele riigikogu liikmeid puuudutavale komisjoni algatusele juhtida.
Ma võiksin ju ironiseerida, et tänan usalduse eest — parlament on delegeerinud oma ainupädevuse immuniteedi valdkonnas ühele isikule. Aga selline delegeerimine on väga küsitav põhiseaduse sätte ja mõtte valguses. Sisuliselt tõstetakse „immuniteet“ (põhiseaduse sõnastuses „puutumatus, et ei võetaks kriminaalvastutusele riigikogu koosseisu enamuse nõusolekuta“) tühjaks — riigikogu liiget saab praegu (alates 01.09.2011) kehtiva regulatsiooni kohaselt kahtlustatavana vahistada ilma parlamendi otsustuseta, loodetavasti siiski mitte ilma kohtuniku otsuseta. „Kriminaalvastutusele võtmine üksnes riigikogu koosseisu nõusolekul“ sisustatakse pelgalt süüdistusakti esitamisega.
Selle regulatsiooni puudusteks lisaks immuniteedimenetluse olemuse n-ö tühjakssisustamisele on ka see, et: 1) õiguskantsler on muudetud siduva otsuse tegijaks, mis läheb vastuollu õiguskantsleri olemusega; 2) seaduses puuduvad mistahes kriteeriumid, millele tuginedes sellise nõusoleku menetlustoimingu tegemiseks saab anda võib või millal peab keelduma.
Seega on riigikogu ilma sisulise avaliku debatita muutnud sisutühjaks parlamendi toimimise ühe suure, põhiseaduses otsesõnu nimetatud tagatise — riigikogu liikme puutumatuse instituudi. Kui parlamendil on tegelikult tahe puutumatuse instituudist kui sellisest loobuda, siis on see võimalik, kuid seda saab teha põhiseadust muutes. Aga debatt selle üle peab toimuma avalikult.
Kõik eelnevad näited riigikogu passiivsusest käivad õnneks suuresti parlamendi eelmise koosseisu kohta. Ma loodan, et teie leiate otsustavust olla otsustajad ja näitate Eestit parlamentaarse riigina, kus parlament kasutab talle põhiseadusega antud õigusi, debateerib ja otsustab.
Head valitud rahvaesindajad!
Tõden, et teil ei seisa ees kerged ajad, arvestades globaalset majanduslikku olukorda. Rahvusvahelised väljaanded, nt the Economist, kirjutavad järjest rohkem sellest, et majandusvõim liigub läänemaailmast ida poole ning lääneriigid, sealjuures Euroopa Liidu liikmesriigid peavad kohanema olukorraga, kus nad ei ole enam maailmas domineerivad.
Lähitulevikus võib olla reaalne see, et kaks sajandit maailma valitsenud lääs võib hakata sõltuma Hiina-India laenurahadest. Täna peab Euroopa Liit võitlema selle eest, et euro jääks püsima ja eurotsooni riigid ei langeks sügavasse majanduskriisi. Samas ma ei dramatiseeriks ka olukorda üle, Euroopa ajalugu on pidevate kriiside ajalugu. Pealegi on Eestil võimekus ja suutlikkus väga keeruliste situatsioonide lahendamisel.
Majanduskriisi olukorras tuleb hullema ärahoidmiseks aeg-ajalt tegutseda väga kiiresti ja paindlikult. Sellest tingituna on üle Euroopa tõusetunud diskussioon, kui palju peaks majanduspoliitilistel otsustel sõna saama parlament, kui palju asju tuleks jätta täitevvõimu korraldada.
Vaieldamatult on valitsuse tasemel otsustamine kiirem, sest siis ei toimu avalikku mitmevoorulist debatti, ei ole opositsiooni tülikaid küsimusi. Minu hinnangul ei ole selline kabinetivaikuses otsustamine parlamentaarses demokraatias siiski alati õige ja lubatav, seda enam, et vähemasti väikeriigis suudab parlament tulla vajadusel kokku kiiresti ja olla paindlik.
EFSF eelnõu menetlusele tuginevalt julgen öelda, et valitsus soovib teid kindlasti ka edaspidi suruda pealtvaataja ja kaasaplaksutaja rolli olulistes majandus- ja rahanduspoliitilistes küsimustes. Usun, et rahandusminister esineb tuleval aastal veel palju riigikogu ees sõnavõttudega, kus ta üritab teid taolisel viisil veenda huvipuuduses ja ebakompetentsuses.
Tsiteerin: „On täiesti võimatu, et me teeksime riigikogu selle EFSF-i orjaks ja täitevvõimuks, kes kogu aeg asja arutab. Tal oleks iga nädal päevakorras üks laenumakse. Kogu selle kompetentsi juures, mis riigikogul on, ega tal selleks seda ikkagi ei jagu. Ja huvi ka ei jagu — varsti on saal tühi ja kõigil on piinlik. Jälle arutatakse, kuidas üle kanda viis miljardit EFSF-i poolt ja kas üle kanda Iirimaale, Portugalile või kellelegi teisele. Seda ei tohiks riigikogu endale võtta.“
Parlamentaarses riigis peab riigikogu olulistes majandus- ja rahandusküsimustes sõna saama ja ma usun, et teil on huvi see sõna võtta. Rõhutan, et rahvas peab saama enda valitud esindajate läbi otsustada ka selle üle, kuidas majanduskriisis toimida. Ka opositsiooniparteide valijad peavad saama sõna sekka öelda. Eesti majanduslik olukord ja selle jätkusuutlikkus on kogu rahva asi ning rahvast ei saa kõrvale tõrjuda argumendiga, et ministritel on ebameeldiv riigikogus opositsioonipoliitikutele vastata. Parlamentaarse menetluse aeglus väikeriigis on pelk sõnakõlks: ka EFSF eelnõu menetlemine näitas, et Eesti riigikogu suudab olla väga kiire ja tulemuslik.
Kui te delegeerite aga oluliste rahandusküsimuste, nt suurte garantiide ja laenude andmise üle otsustamise valitsusele, loobute te ühtlasi võimalusest otsustada ise tulevaste aastate riigieelarve tulude ja kulude üle. Parlament saaks edaspidi otsustada vaid pisku üle, sest suure osa rahast oleks valitsus ära planeerinud. Kas te tõesti tahaksite loobuda riigi tulude ja kulude üle otsustamisest?
Riigikogule antud riigi tulude ja kulude planeerimise pädevus on parlamentaarse riigikorralduse üks keskne element, kuna riigieelarvega annab riigikogu täidesaatvale võimule loa riigi raha kulutamiseks, kontrollides seeläbi valitsuse tegevust ja seades sellele piirid. Hoidke meie riigi rahakoti üle otsustamine enda käes!
Siinjuures märgin, et olulisi majandusküsimusi peab arutama riigikogu suur koosseis ja mitte mõni üksik komisjon, näiteks Euroopa Liidu asjade komisjon. See on oluline, sest täiskogul toimuvad debatid saavad meediakajastuse ning see aitab inimestel mõista otsustusel oleva küsimuse sisu ja olulisust. Kui riigikogus vastu võetud otsuse tõttu on hiljem vaja teha suuri, Eesti riigieelarvet oluliselt mõjutavaid väljamakseid, siis on rahval ühtlasi lihtsam mõista ka seda, miks me peame hakkame kärpima enda riigisiseseid kulusid, näiteks päästjate palkadele või üldhariduskoolidele.
Majanduslikult raskes olukorras tuleb rahvas läbi nende valitud esindajate otsuste tegemisse kindlasti kaasata, sest vastasel juhul ei ole otsused inimestele arusaadavad ning see võib ka põhjamaiselt külmas väikeriigis põhjustada rahutusi.
Ma olen kindel, et parlamentaarne riigikorraldus jääb Eestis püsima, aga see ei toimu automaatselt, see nõuab pidevat tegutsemist.
Tänan tähelepanu eest!”
